从“管企业”到“管资本”
专家：国企改革需要突破很多旧框架
在近日举行的“新时代国有企业改革方向与路径”论坛上，国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员马骏表示，国有企业改革需要突破很多旧制度、旧框架、旧约束，这就意味着改革需要承担风险，要有胆识，这种胆识不是鲁莽，是来自于对企业的认识、来自于担当，也来自于对中央精神深刻的领会。
国企改革伴随着改革开放的进程，至今已经四十年了。四十年来，国企改革沿着市场化的方向，先后经历了放权让利、现代企业制度和国有资产监管等阶段，已进入崭新的时代。党的十九大报告中指出，要推动国有资本做强做优做大，深化国有企业改革，发展混合所有制，培育一批具有全球竞争力的世界一流企业。
目标、任务已明确，路线图也已画好，剩下的是创新与实践。
2018年底召开的中央经济工作会议指出，要深化四梁八柱性质的改革，以增强微观主体活力为重点，推动相关改革走深走实。要加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司，积极推进混合所有制改革，加快推动中国铁路总公司股份制改造。
为什么在加快国资国企改革的当下要着重强调坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则?国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任余斌认为，这需要从过去我们的成功和未来我们的任务上去认识。
他指出，在改革开放初期，市场需求得不到满足的情况之下，充分发挥政府作用，组织资源，开展生产，就很容易推动企业和地方经济发展。同时，我们主要依靠引进消化吸收国外的先进技术加快追赶进程，所引进的技术都是在国外被证明是可以被消费者、被市场所接受的。当这些成熟的技术进入中国，就很容易获得成功。
“也就是说过去的40年，经济工作当中存在大量的确定性的事情，无风险的事情，需要我们去完成。我们更多地发挥政府的作用，可以实现快速追赶，实现挤压式的经济增长，可以获得巨大成功。”余斌说。
然而，形势已变。如今产能过剩，供过于求，急需靠优胜劣汰提高资源效率。这就不再是政府说了能算的。如果政府盲目地干预市场竞争，扶持一些没有竞争优势的企业，就可能市场发挥作用。
何况，经过前面的快速追赶，当我们的产业达到并跑甚至领跑的新阶段之后，引进消化吸收国外成熟技术的空间被大幅度压缩，在这种情况下，就要转变到创新驱动发展的轨道上来，需要鼓励企业不断进行技术创新和技术变革。创新是有风险的，也是高度不确定的。“在这样的情况下，如果我们继续(套用以前的模式)发挥政府作用，它一定会带来经济运行当中大量的资源浪费，资源配置的低效不可避免。”
因此，余斌认为，尽快落实中央经济工作会议精神非常必要。中央经济工作会议提出必须大幅减少政府对资源的直接配置，凡是市场能够自主调节的，就让市场去调节;凡是企业能做的，就让企业去做。迈向高质量发展阶段，国有企业要积极探索，充分发挥国有企业自主的优势，在做强做优的过程中不断壮大国有资本。
怎样从“管企业”转向“管资本”
2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，设立国务院国有资产监督管理委员会。此举结束了之前“九龙治水”多头管理国有企业的问题。国资委建立后，对国企实施管人、管事、管资产，有力地促进了国企管理的规范化，推进了国有企业的改革发展。可是，随着国有企业的日益壮大，管人、管事、管资产的任务越来越重，许多问题暴露出来。完善国有资产管理体制，从“管企业”向“管资本”转变已成必然。
马骏认为，政府的管理体制和企业的管理体制是有本质差别的，政府的目标是维持秩序，企业的目标是创新和破坏旧秩序;政府是法无授权不可行，企业是法无禁止皆可为。“这两类体制可以说是截然相反的。”这就注定了政府直接管企业是不可行的。“我们也看到，现实当中政府管企业带来了很多问题，比如说行政化的管理制约了企业的创新活力。”
在马骏看来，从目前的实践看，“管资本为主”的好处非常多，解决了过去国有企业发展面临的种种矛盾。首先是两权分离，建立现代企业制度，形成自主经营、自我发展的机制。关键是企业成为了真正的市场主体。有了市场主体，我们才有市场经济。其次，有利于保值增值。全球的优秀企业其实很难做到百年，做到几十年就要被淘汰、被颠覆。这恰恰说明市场经济在发挥作用，经济是有活力的，有新的细胞替代旧的细胞，这是经济发展的结果。“管资本”为主，意味着资本就可以不断调整，从回报率低的、弱势的、没有潜力的领域，调整到回报率高的、有潜力的领域，这样才能实现国有资本的保值增值。国有资本可以根据社会发展的需要进行灵活配置，支撑经济社会发展。
另外，他还指出，“管资本”有利于促进市场公平竞争。过去之所以有人认为国有经济和非公经济存在不公平竞争，就是因为国有企业的国有标签带来的作用或者副作用。比如说企业贷款，贷给国有企业跟贷跟民营企业的出发点不一样，关心的问题也不一样。大家看到银行愿意贷款给国有企业，这是因为背后有国家信用支持。如果资本为主，国有资本就可能在不同所有制的企业家流动，这有利于市场的公平竞争。
“中央文件指出从管企业向管资本转变的方向，怎么落实呢?”马骏认为三个方面特别重要：第一，监管部门要完全授权，充分发挥国有资本投资运营公司的作用。第二，国有资本投资运营公司自身的组织结构、流程和制度，结构上不能像实体公司那样设计一些职能部门，更多是投资机构。主要人力资源配备在投资相关部门，比如股权投资、风险控制等部门。第三，国有资本投资运营公司怎样参与投资权属企业的治理是核心问题。一些国有资本投资运营公司在这方面形成了很好的制度，对于不同类型的权属企业根据业务性质和投资公司的关系目标，采取了控股和参股不同方式来投资。根据不同的股权又采取了不同的治理模式，比如要不要派董事、怎样参与股东会等。(董伟)
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