招商引资时无偿分配的排污权是否是企业的“私产”？
江苏海安排污权试点改革：虽有困惑仍坚定“破冰”
本报记者朱旭东
“排污权对纺织印染企业来说，是非常稀缺的公共资源。企业拿在手里不用，就是一种浪费。”
“当初选择到南通海安投资，就是冲着无偿获得排污权来的。”
“初始分配排污权的时候，企业认为排污权是一次分配到位的，可以终身拥有。”
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近期，海安常安纺织产业园以江苏省生态环境政策集成改革试点和生态环境部排污许可试点为契机，拟根据园区企业的绩效考评结果，动态分配排污权。这项改革，触动了企业的排污权，不少企业认同考评指标，然而在排污权的具体应用上，却产生了分歧。
部分排污权被荒废或租赁
常安纺织产业园是2012年由苏州常熟与南通海安合作设立的江苏省“南北共建园区”，目前一期落户高端纺织项目38家。近年来，园区通过积极推进生态政策集成改革，在激励企业绿色转型、改善区域环境质量等方面取得了实质性进展。
为破解园区企业融资难题，园区积极推广排污权抵押贷款，款项主要用于节能减排、产业升级、保护环境等相关项目。目前，园区已有5家企业利用排污权实现贷款总计约3000万元。
获批江苏省生态环境政策集成改革试点后，海安市出台《常安纺织产业园企业绩效综合评价暨差别化政策实施意见(试行)》，每年对企业进行综合评价，在产业政策上“奖优罚劣”。
常安纺织产业园管理办公室常务副主任张小飞介绍，园区对企业的评价指标涵盖经济效益、自主创新、绿色低碳、智能制造、对外开放、安全管理等6个一级指标，共设置41项二级考核指标。根据考核结果，对A、B、C、D四类企业实施差别化的金融扶持、用地保障、财税奖励、资源能源、政府管理政策，同时实行排污指标、排污成本“双差别化”管理，推动要素向高效益、高技术、高成长型企业集聚。
“绩效考评，就是要为排污权动态分配提供依据。”张小飞说，绩效考评的各项指标，对所有企业都是公开公平的，企业对此并无异议，但在对排污权的具体应用上，产生了分歧。
绩效考评过程中，园区发现部分企业并没有百分之百达产，导致宝贵的排污权被浪费，还有个别企业，只是简单地靠出租排污权盈利。
“排污权对纺织印染企业来说，是非常稀缺的公共资源。企业拿在手里不用，就是一种浪费。”张小飞说，澳轲莱纺织是第一批入园企业，原来有3700吨/天的废水许可排放量，但企业入园后没有正常运转，而是靠出租厂房、出租排污权盈利，做起了甩手掌柜。在2020年的绩效考评中，澳轲莱纺织被列为唯一的D类企业，被园区收回1100吨/天的废水许可排放量。“如果澳轲莱不改变现状，不排除收回它所有的排污权。”
园区研究制定《废水排放总量和水污染物排放总量动态管理办法(试行)》，大力推行园区废水总量集中收储、内部动态管理监管模式，计划将企业水污染物许可排放总量由园区统一收回，通过回收再分配实现总量资源的集约利用，促进排污权交易制度从以总量控制为基础向以提升环境资源使用绩效为目标转变。
“对于A、B类企业，优先供给排污权，对于C、D类企业，园区将收紧它们的排污权，并通过平台监控和电阀门实施精准管控。”张小飞介绍，动态分配排污权，不仅能奖优罚劣，还能为园区新上项目释放环境容量。
排污权改革中的困惑
园区打算回收排污权再重新分配的举动，在部分企业中引起了不解与不安。在绩效考评中被列为A类企业的乐达纺织董事长王柏江表示：“如果排污权被收走，肯定会引起矛盾。”
乐达纺织年销售额4.3亿，日排污水2000吨，进驻园区已有6年。王柏江说，当初选择到南通海安投资，就是冲着无偿获得排污权来的，也是地方政府对投资企业的一种优惠政策。企业根据分配到的排污许可，定产能、建厂房、买设备。“印染企业是特殊行业，没有排污权就没法生产。做生意总是有起伏的，今年运转不好，并不代表明年运转不好，如果排污权被收紧，就会束缚住企业的手脚。”
越承纺织被列为B类企业，董事长章云水认为，对排污权实行动态管理就是一种理想化的设想，不利于企业发展，也不利于园区发展。企业和园区都愿意把排污权通俗地比喻成“电影票”——原来规划园区这家“电影院”时，政府根据“电影院”的座位数分给入园企业相应的“电影票”，即排污权，且免费赠送。企业入驻园区后，凭“票”排污。
因为座位固定，“电影票”也是固定的。“电影票”赠送完之后，后入园企业就无票可用。而先入园的企业，往往因为产能不够，手里就有了多余的“电影票”。王柏江担心的是，“如果电影票都给政府收回再重新分配了，我到时候还有原来那么多电影票吗？”
据当地生态环境部门介绍，2014年开始的排污权初始分配，由各地政府统筹安排，上一年形成的减排量，就是政府口袋里的资源，企业可通过购买的方式，从政府手里获得。“初始分配排污权的时候，企业认为排污权是一次分配到位的，可以终身拥有。”海安生态环境局综合科科长杨晓燕说。
2019年，政府开始鼓励企业之间进行排污权交易。随行就市后，排污权交易价越来越高。当前，南通市最高交易价格通常都在基准价的10倍左右。
“如果站在园区管理者的角度，收回排污权重新分配，有一定道理。把企业分为ABCD四类进行考评，我也没意见。但我是企业，我不得不从自身考虑。”王柏江是浙江绍兴人，他了解浙江的市场行情是，每吨排污权的交易价为2.3万元。“我有2000吨的排污权，将来如果我干不动了，交易价就是4600万元。排污权就是我的发展权，我承认，触动利益比触动灵魂还难，我的确很在意排污权是不是在我手里。”
改革在破冰中前行
常安纺织产业园2019年被列入江苏省工业园区生态环境政策集成改革试点，2021年被生态环境部列入基于水生态环境质量的许可排放量核定试点，排污权“集中收储、动态分配”政策是推进改革试点的核心，更是改革试点的灵魂。
针对企业的困惑，园区前期已有充分的了解。张小飞说，根据现有政策，园区其实并没有限制企业发展，比如，对于已达产的A、B类企业并不会削减排污权，对未达产的C类企业只是将目前闲置的排污权进行收储，而D类企业只有1家澳轲莱纺织，综合评分低且靠出租排污权牟利，园区对其实施限制措施，已经被强制收回部分排污权。
记者调查发现，海安通过绩效考评实行排污指标、排污成本“双差别化”管理，园区内的大部分企业还是接受的。“企业的排污权一定程度上已经实现了动态分配，园区也推动了要素向高效益、高技术、高成长型企业集聚。”张小飞说。
该政策与江苏省正在推行的工业园区限值限量管理不谋而合，在基于园区总量控制的基础上，率先探索内部资源优化分配。事实上，园区在推进政策的过程中也充分听取并尊重企业的意见和建议，同步进行优化完善。比如每年对企业开展中期评估，给予企业申诉权，经过园区核实后仍有机会申请到原来的总量。
事实上，不少地方在招商引资的时候，将无偿分配排污权当成优惠条件，很多企业欣然接受，甚至把写在排污许可证上的“数字”，当成了自己的私产，认为可以自由支配。
江苏省生态环境厅环评处处长戴明忠表示，每个区域的环境容量都是有限的，“先到者先得”的初始排污权分配方法，对后来者就很不公平，也让地方政府少了一个有效的腾挪工具。纺织印染企业已经过了“野蛮生长”的阶段，相关企业不能再“躺着挣钱”了，环保、税收、安全、能耗管理的紧箍咒会越来越紧，排污权是否还能牢牢地攥在企业手里，答案是否定的。
能否实现“收回排污权再重新动态分配”？目前海安市仍然在尝试可行之法。如何实现对排污权的有效管理，各地都在摸索之中。
部分受访者表示，排污权是宝贵且稀缺的公共资源，不是某家企业的私产，要实现动态分配这一目标，还需要国家对排污权实行统一管理，需要法规支撑，实现面上平衡，而不能让先行先试者“高处不胜寒”。
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