2017年4月20日，三里屯太古里街边，一辆黑车挂着空车的红灯。
昨天，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三次会议对《北京市查处非法客运若干规定(草案)》进行一审。草案拟规定，在本市从事非法客运经营达到两次以上的本市小客车，出售、报废后不予更新指标;在本市从事非法客运经营受到行政处罚的外埠车辆，一年内不得在北京道路上行驶。
同时，草案提出建立举报处理机制和违法行为记入信用信息制度。根据本市公共信用信息管理的相关规定，执法部门应当将违反本规定的行为记入本市信用信息系统，供行政机关和社会公众查询、使用。
外地车非法客运 一年内不得进京
北京市政府法制办公室主任李富莹介绍，根据草案，非法客运有五种情况：假冒巡游出租车的，俗称“克隆出租车”;无证从事巡游出租车业务的;无证从事预约出租车业务的;无证从事班车、包车、旅游客运业务的;从事“黑摩的”业务。
规定草案第十一条提到，在本市从事非法客运经营达到两次以上的本市小客车，车辆出售、报废后，小客车指标管理机构不予办理车辆更新手续;在本市从事非法客运经营受到行政处罚的外埠车辆，自作出行政处罚决定之日起，一年内不得在本市道路上行驶。
对违法车辆办理更新指标和进京的限制，李富莹解释，草案对从事非法客运经营活动的本市车辆和外埠车辆，分别在办理车辆更新指标和进京通行等方面予以限制。主要考虑是:这两项措施对打击非法客运比较有力，对违法者有较强的威慑，同时，从事非法客运的行为人属于故意违法，特别是外埠车辆利用我们为其提供进京办事的便利从事违法行为，主观恶意大，结合中央有关将社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划的要求，有必要在地方立法权限范围内对其进行有效制止。
“克隆出租车”和“黑摩的”将被没收
记者浏览规定草案发现，对于假冒巡游出租车的，即“克隆出租车”，没收车辆和专用营运标识、设施，有违法所得的，没收违法所得，没有违法所得的，予以罚款;对于“黑摩的”，由城市管理综合行政执法机关没收车辆，没收违法所得，并可处500元以上2000元以下罚款。
为何要采取没收手段，李富莹解释，考虑到“克隆出租车”伪装性强，“黑摩的”普遍车况差，安全系数低，社会危害大，草案设定了没收车辆的强制措施，以提高违法成本，加大打击力度。
而对于未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的，和未经许可擅自从事或者组织从事网络预约、电话预约等预约出租汽车客运经营的，都将被扣押车辆，并处罚款。
未经许可擅自从事道路运输班车客运、包车客运、旅游客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，有违法所得的，没收违法所得;没有违法所得的，则处罚款。
执法部门承担扣押期间保管费用
按照草案规定，无证从事巡游出租车业务的和无证从事预约出租车业务的车辆，都将被扣押。针对扣押车辆后续处置难、过度占用停车资源等问题，草案提出了可操作、可执行的细化解决方案：
一是明确拼装车辆和报废车辆的处理程序。被扣押的车辆属于拼装车或者被扣押时已经达到报废标准的，由执法部门移送公安机关交通管理部门收缴，强制报废;车辆在被扣押期间达到报废标准，经公安机关交通管理部门公告车辆登记证书、号牌、行驶证作废，在履行通知或者公告程序后仍无人认领的，由执法部门交机动车回收拆解企业予以报废。
二是引导通过民事关系解决因当事人长期不认领车辆所产生的保管费用问题。草案规定执法部门依法承担扣押期间的费用，自扣押决定解除之日起，保管费用由当事人承担。为确保费用能真正由当事人承担，草案规定，扣押车辆时执法部门引导当事人与停车场管理单位就扣押解除之日起的车辆保管事宜签订保管协议，约定保管费用负担等。当事人逾期不缴纳车辆保管费用的，停车场管理单位依法留置车辆，并可以通过对留置车辆的处理获取价款，充抵保管费用。
■ 专家说法
限制“指标更新”截断“黑车”后路
出租车管理领域的专家徐康明认为，该规定草案所提的管理措施极具创新性，在全国范围内都是领先的，如果正式实施，将对打击非法运营起到非常明显的效果。
规定(草案)定义了五种非法运营行为：包括假冒巡游出租车、未经许可擅自组织从事巡游出租车运营、未经许可擅自从事网约车运营、未经许可擅自从事道路运输班车客运、包车客运、旅游车客运、擅自利用摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车从事客运经营。
徐康明介绍，从规定内容看，基本涵盖了目前存在比较多的非法运营现象，可以说是适用范围很合理，也符合北京市打击非法运营的执法现实需要。
规定(草案)第十一条规定，“在本市从事非法客运经营达到两次以上的本市小客车，车辆出售、报废后，小客车指标管理机构不予办理车辆更新手续;在本市从事非法客运经营受到行政处罚的外埠车辆，自作出行政处罚决定之日起，一年内不得在本市道路上行驶。”
徐康明说，从指标更新上管理，截断了私家车未经许可从事非法客运经营的行为，这一处罚力度很大。从禁止在北京道路上行驶加以管理，截断了外地车在北京市从事非法客运经营行为。
“这对打击非法网约车运营有非常实际的效果，在国内开了一个好头。”徐康明说，自从交通运输部等多部委联合出台网约车管理办法以后，各地相继出台了实施细则。但这些规范层级比较低，实际操作还有难度，尤其对非法运营车的强制性措施，几乎为零。“只是罚款，对违反规定的企业约谈，这样的力度达不到处罚的效果。”徐康明说。
在市场利益的驱使下，网约车管理办法在部分城市“失灵”。记者了解到，目前仍有网约车平台允许取得许可的车辆和司机介入运营，甚至仍允许非京籍的车辆在北京从事网约车客运服务。在记者探访时，就有网约车司机坦言，被有关部门查处之后，罚款可以到公司报销。
“资本的力量不顾规章的严肃性，对法规的执行造成障碍，这需要更有效的解决方式，北京市提出的这一行政管理办法，在国外很多国家有过类似的成功案例。”严罚非法运营，是保护市场公平性、用车人安全的主动作为。
据记者了解，交通执法部门对非法运营处罚的法规依据缺乏。目前，北京市有关部门对“克隆车”只能按照一般非法运营行为查处，不足以有效遏制这种查处难度更大的违法行为。因此迫切需要通过地方立法为有效查处非法客运提供执法依据。
■ 背景
北京10年扣押“黑车”11万辆
李富莹介绍，2003年，国务院出台《无照经营查处取缔办法》，其中规定对非法经营使用的工具可采取扣押、没收等措施。2005年，根据国务院法制办规定，执法部门可以依据《无照经营查处取缔办法》对“黑出租车”实施扣押、没收等措施。
这期间，打击整治效果明显。2008年至2017年，交通行政执法部门扣押“黑出租车”110556辆;查处非法班车客运、包车客运、旅游客运车辆6188辆。2005年至2017年，城市管理综合行政执法机关查处“黑出租车”20212辆，“黑三轮”(含“黑摩的”)29024辆。
2017年10月1日，国务院废止《无照经营查处取缔办法》，颁布实施《无证无照经营查处办法》，对无照经营行为规定了查封和扣押违法生产经营工具的措施;对无证经营行为，依据相关法律法规的规定采取措施。《北京市出租汽车管理条例》之前规定的对“黑出租车”可以扣押的条款2004年就已被停止执行，目前，北京对“黑出租车”的查处手段明显不够。
李富莹认为，有必要借鉴上海等地的做法，通过制定单行的地方性法规，将实施多年且行之有效的，对“黑出租车”“黑摩的”的扣押、没收等措施固定下来，以保持对“黑出租车”等非法客运的打击力度。
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